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參事之窗

仇保興:老舊小區改造既可對沖投資下滑,又可改變城市肌理

信息來源:《財經》雜志作者:
發表時間:2020-04-16
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    繼老舊小區改造于2019年正式成為國家政策之后,2020年4月14日,國務院總理李克強主持召開國務院常務會議,對老舊小區改造投資進一步加碼。會議明確要求,今年各地計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個,涉及居民近700萬戶,比去年增加一倍。

    次日,國務院參事、住建部原副部長、中國城市科學研究會理事長仇保興在接受《財經》專訪時表示,全國460億平方米建筑中,老舊小區存量達100億平方米。如果按照1000元/平方米的補助標準,分5年補助完成,將拉動投資10萬億元,“平均每年投2萬億的真金白銀,它的好處是當年即可投出去,對經濟帶動很大,可以有效對沖投資下滑”。仇保興說。

    2016年,仇保興以國務院參事身份上書中央,建議啟動老舊小區改造,是這一政策最早的建議者,國務院總理李克強亦當即做出批復,請中央部委研究落實。2018年,民間投資開始下滑,地產市場萎縮,而過去10年間投資的“重要抓手”保障房投資和棚戶區改造投資相繼退出,老舊小區改造投資遂在2019年接力成為“穩投資“的”新抓手” 。

    仇保興指出,老舊小區改造將極大提升民眾生活的便利性,有效增加服務業就業,甚至對疫情防控亦有正向作用,“老舊小區改造完成后,將極大地增加城市的韌性,提升城市抗風險的能力” 。

    對沖投資下滑 

    既能解決城市痛點,又能延續投資強度

    《財經》:在全球范圍內,新冠疫情對經濟運行造成了巨大破壞。在疫情沒有最終得到控制的情況下,傳統的進攻型刺激政策失效,啟動防守型政策、比如發放消費券、幫助民眾暫渡難關的呼聲越來越高。此時加碼老舊小區改造,難道不擔心投資失效?

    仇保興:我們可以做一個對比。10年前,我們啟動了保障房投資政策,5年建成3600萬套保障房。但是,很多保障房地偏人少,服務業配套跟不上,造成諸多空置。比如貴陽市,就曾有多達3萬套的保障房空置,有的省空置多達25萬套,新聞曝光出來以后,引起了中央的重視。后來的棚戶區改造,則是一刀切地大拆大建,新蓋起來的房子,各種配套仍然不夠完善,而貨幣化補助又金額巨大。我們覺得,啟動老舊小區改造,既能解決老舊小區的痛點,又能解決城市實際問題,還能把投資強度延續下去。

    你可以看到,政府投資的有效性在逐步提升,老舊小區改造針對的是城市居民的痛點,那么,也就不用太擔心投資失效的問題。

    《財經》:剛才您提到投資強度延續的問題,老舊小區改造將拉動多大規模的投資?

    仇保興:中國大陸建筑面積約460億平方米,根據中國城市科學研究會的測算,老舊小區面積約為100億平方米。如果以1000元/平方米予以補助,總投資額將達10萬億。

    今年的政策加碼了,就算我們用最簡單的算法平均一下,5年完成,每年也有2萬億,“它的好處是,當年即可投出去,對經濟帶動很大,可以有效對沖投資下滑” 。

    城市內在需求巨大

    政府不能包辦一切,容積率是撬動市場之手的杠桿

    《財經》:老舊小區當下存在哪些痛點?

    仇保興:主要是生活不便。比如,沒有電梯,老年人要坐“吊籃”上下樓。這次國常會專門提到,今年改造的重點是2000年前的小區,這些小區普遍不設停車位。你會看到,20年過去,沒有停車位的老舊小區還是停滿了車。如果有了充足的停車位,是否會有效拉動不斷下滑的汽車需求呢?

    另外,托幼、養老、買菜等問題也很突出。

    除了生活不便,建筑質量也是一個突出的問題。一般來說,一棟建筑的壽命,要在100年以上,但中國建筑的平均壽命只有35年。重建設、輕運營,是普遍存在的問題。

    2000年前,相當一部分老舊小區是政府蓋的房子,甚至是集體建房,1998年房改之后分到了個人手里,這些小區的維修近乎停滯。商品房領域,有的開發商賣完房子就注銷公司,逃避了后來的質量管理。也就是說,住房質量監管制度與住房這一長期消費品不匹配。后來我們建立了質量追溯制度,但老舊小區的建筑質量亟需改進,有些建筑是要拆掉重來的,否則,人民群眾的生命安全都會出問題。這些年,你不時也會在新聞中看到舊樓垮塌的悲劇。

    《財經》:既然痛點如此突出,之前為何沒有進入城市決策者的視野?

    仇保興:其實早就進入城市決策者的視野了,但這又和財力、對城市的認知有直接關聯。

    上世紀80年代,天津就已啟動老舊小區“改造”,但那時的改造,更多是“穿衣戴帽”。這種做法,后來在很多城市都施行了,你經常會看到,一個老舊小區,外墻被粉刷一新,但小區內在的肌理,全無變化。

    后來,上海對筒子樓進行了“輕型”改造,配廚房、衛生間。此時,小區的內在肌理就發生了改變,這是很大的進步。

    《財經》:既然認知有差距,那么,多達10萬億的投資,我們仍然擔心投資浪費問題。

    仇保興:你的擔心有道理。別的不說,就說我們住建部大院,也曾“穿衣戴帽”,錢也花了,有些小區居民還是很不滿意。

    最不滿意的人是誰呢?建筑學的院士。好幾個都住在住建部大院里,他們是大行家,可地方政府未曾征求民意,也沒有征求專家的意見,就一刀切地做了。院士們就很痛惜,覺得白白浪費了小區改造的良機。

    老舊小區改造要注重解決內在的肌理,地方政府要和居民對話。自上而下的改造,肯定不如充分對話、形成針對性方案的改造有效率。

    《財經》:世界范圍內,人口稠密的大都市,TOD(即公交為主、站城一體、職住平衡的城市發展模式)已成潮流,TOD也是對城市的改造。但在中國的實踐中,出現了產權邊界模糊、各產權方無法找到利益平衡點,進而推諉扯皮導致項目無法落地的問題。您所說的老舊小區的“對話”式改造,如何實施落地?

    仇保興:這是一個好問題。舉個例子,已有的老舊小區改造,在加裝電梯時,談崩的案例就出現過。道理很簡單,要給一樓居民以補償。問題是,誰來補償?怎么補償?

    上海是通過做群眾工作,廣州則是財政補貼。但國外和中國香港地區TOD項目的成功經驗,是由城市設計師統籌各方利益,也就是說,我們需要一個銜接各方、了解各方痛點、并能提出市場化解決方案的項目執行團隊。有了專業的項目執行團隊,政策才能高效落地。

    老舊小區改造過程中,有些樓確需拆掉,建設或擴建地下停車場,那么,城市設計團隊就會提出建議,一樓居民以半價或三分之一的價格即可購得停車位,這是市場化的解決方案。

    《財經》:也就是說,老舊小區改造,絕非只是政府的事,需要最大限度地調動市場的力量。

    仇保興:這次的國常會特別提到,要建立政府與居民、社會力量合理共擔改造資金的機制,中央財政給予補助,地方政府專項債給予傾斜,鼓勵社會資本參與改造運營。

    地產財富的奧秘,在于容積率。一個老舊小區,如果把最邊上的樓拆掉,起一座高層,容積率就發生了變化,市場之手自然會愿意加入。

    這座現代化的高層建筑,又可以參考TOD模式,把托幼、養老、醫療等便民服務嵌入其中,在滿足小區居民需求的同時,又有效拉動了服務業的就業。

    城市財富的奧秘,在于密度,在于街頭巷尾服務業的嵌入。這次新冠疫情,受沖擊最大的就是服務業就業。老舊小區改造,恰好可以針對性地補充這個缺口。

    “韌性城市”是終極目標

    中心控制模式殺敵八百,自損一千

    《財經》:您剛才談到了生活性服務業的就業問題,如果TOD模式可行,意味著職住平衡,也就是說,小區居民亦可就近就業。

    仇保興:職住平衡,對緩解交通擁堵、減少環境污染、節省時間以改善生活質量、提升城市運行效率,都有巨大的意義,但這次我想換到疫情防控角度來看待這個問題。

    宋代的時候,城市里是街坊制。坊是可以宵禁的,晚上關閉,早上打開,可開可合,這對城市防御非常重要。你有沒有想過,如果我們今日的小區和片區,也可開可合,對疫情防控會起到怎樣的作用?

    若干小區組成一個片區。小區發生疫情,就封閉小區;片區發生疫情,則封閉片區。除了湖北和武漢,疫情只是在極少數小區和片區發生,那么,我們只需要封閉小區或者片區就可以了,城市其他區域的生產生活不受影響。

    我們不要輕易就讓整座城市封閉,但是,如果城市的小區和片區無法做到可開可合,那就只能全城停擺了。

    《財經》:我們的小區,說關就關了,難道不是可開可合?

    仇保興:你沒有理解可開可合的內涵。如果你能夠做到有效率的可開可合,是有前提條件的,就是你剛才提到的職住平衡。

    如果就業可以七成在片區,不管外面的風浪多大,你有七成的經濟活動照常進行而沒有停滯對不對?小區和片區里面,剛才說到的各種服務業一應俱全,遠程教育中心、創業中心都在其中,你不離開小區、不離開片區,也能很好地工作生活。這個時候,片區就可開可合了。

    新加坡“規劃之父”劉太格先生在你們《財經》的論壇上講解過“星座城市”,“星座城市”就是麻雀雖小五臟俱全。這次新加坡“佛性”抗疫取得了很大的成功,與新加坡800多個社區麻雀雖小五臟俱全有直接關系。特別是,每個社區的衛生中心都起到了預警和分級診療中的守門人作用,對疫情防控正向作用極大。

    《財經》:新加坡實際上是一座城市,在這次疫情防控中,這座城市很有彈性。

    仇保興:和新加坡相比,我們的城市就顯得比較脆弱,對災害的響應機制完全不同。

    近些年來,韌性城市的概念興起。所謂韌性城市,自然是由韌性細胞組成的,而韌性細胞就是韌性社區。韌性城市需要把以下4個目標統一起來:居民生活質量提高;經濟更有活力,創造更多就業機會;綠色可持續發展;城市安全與防災。

    你會發現,老舊小區改造的終極目標,也是如此。

    一座城市,如果什么事情都是中心控制,都是自上而下,問題就會很突出,殺敵八百,自損一千。仿效“星座城市”,形成若干組團,每個“星”是小區,每個“座”是片區,自我循環,自我滿足,才是未來城市的模樣。

國務院參事室

主任:王仲偉
副主任:王衛民、趙冰、張彥通

中央文史研究館

館長:袁行霈 館長致辭
副館長:馮遠

參事 館員 特約研究員

所屬單位

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